來(lái)源:人民日?qǐng)?bào) 時(shí)間:2020-01-06
在深圳,油漆廠、鋁廠的舊廠房華麗轉(zhuǎn)身,成為新興產(chǎn)業(yè)集聚空間;在上海,老舊工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型為國(guó)際文化交流和商務(wù)服務(wù)中心;在蘇州,古典園林搭起浸入式昆曲戲臺(tái),兩大文化遺產(chǎn)珠聯(lián)璧合……近年來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、百姓生活水平提升,不少城市空間面貌一新,煥發(fā)出生機(jī)活力。
日前召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要實(shí)施城市更新行動(dòng),推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造”,為進(jìn)一步提升城市發(fā)展質(zhì)量指明了方向。
增量空間資源有限,發(fā)展短板亟待補(bǔ)足——
城市建設(shè)轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)改造
電線入地,加裝電梯,配建食堂、花園、養(yǎng)老托幼中心等設(shè)施……2020年前11月,全國(guó)開(kāi)工改造近4萬(wàn)個(gè)城鎮(zhèn)老舊小區(qū),725萬(wàn)戶居民迎來(lái)居住環(huán)境新變化。
“從老舊小區(qū)改造中,可以看出城市更新與新建的不同?!敝袊?guó)城市科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)方明說(shuō),“新建”以增量建設(shè)為主,“更新”則以存量改造為主,“過(guò)去‘大量建設(shè)、大量消耗、大量排放’和過(guò)度房地產(chǎn)化的城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式已經(jīng)難以為繼?!?
增量空間資源有限。中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市更新研究所副所長(zhǎng)范嗣斌介紹,城市空間不可能無(wú)限擴(kuò)張,目前,全國(guó)城市中存量供地占比逐年增加,在東部城鎮(zhèn)化水平更高的大城市中表現(xiàn)得更為明顯。深圳、蘇州等部分城市存量供地占比超過(guò)50%,北京、上海等一線城市未來(lái)規(guī)劃中的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模也在收窄。
存量空間優(yōu)化潛力很大。方明介紹,當(dāng)前,不少城市的廠礦、機(jī)關(guān)、學(xué)校等閑置房屋及景觀資源有待再度開(kāi)發(fā)利用,一些低效的空間資源也有待進(jìn)一步提升利用率。像倉(cāng)庫(kù)、舊工廠、城中村、普通平房、老舊小區(qū)等,不少處于“黃金”地段,卻未得到高效合理利用。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),我國(guó)處于低效利用狀態(tài)的城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地約占全國(guó)城市建成區(qū)的11%。
城市發(fā)展短板亟待補(bǔ)足。過(guò)去,一些城市發(fā)展往往注重追求速度和規(guī)模,城市規(guī)劃建設(shè)管理“碎片化”問(wèn)題突出,空氣污染、交通堵塞等“大城市病”逐漸凸顯?!皾M足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要,就要逐步補(bǔ)齊城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板,推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化,提高城市管理服務(wù)水平,而這些舉措都屬于城市更新的范疇?!狈矫髡f(shuō)。
日前,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部明確,實(shí)施城市更新行動(dòng),就是要推動(dòng)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式從粗放型外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向集約型內(nèi)涵式發(fā)展,將建設(shè)重點(diǎn)從房地產(chǎn)主導(dǎo)的增量建設(shè),逐步轉(zhuǎn)向以提升城市品質(zhì)為主的存量提質(zhì)改造。老舊小區(qū)改造、生態(tài)修復(fù)、完善城市空間結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化歷史文化保護(hù)、新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增強(qiáng)防洪排澇能力等各項(xiàng)內(nèi)容都已被列入城市更新的任務(wù)清單。
惠民生、促投資、擴(kuò)消費(fèi)、興產(chǎn)業(yè)——
城市更新可一舉多得
“拎包就能入住,2000多元的月租金比周邊還低一點(diǎn)?!毙氯肼毢贾荼辈寇浖@的95后小伙劉航,在公司附近的瓜山未來(lái)社區(qū)租到一套稱心的單身公寓。
這個(gè)位于杭州大城北核心區(qū)的時(shí)尚社區(qū),兩年前還是雜亂無(wú)章的城中村。近幾年周邊環(huán)境逐步優(yōu)化,這一區(qū)域的發(fā)展卻有些跟不上。西邊是運(yùn)河灣歷史街區(qū)和音樂(lè)公園,東側(cè)建起了智慧網(wǎng)谷數(shù)字經(jīng)濟(jì)小鎮(zhèn),北部還規(guī)劃有醫(yī)院和健康產(chǎn)業(yè)園,數(shù)萬(wàn)青年人才涌入,急需一個(gè)適合創(chuàng)業(yè)居住的新型社區(qū)。
從城中村“變身”未來(lái)社區(qū),不是靠推倒重建,而是在保留原有建筑和歷史文脈基礎(chǔ)上進(jìn)行改造更新:舊建筑外立面重新刷白,窗戶、陽(yáng)臺(tái)用彩色線條勾勒;空間結(jié)構(gòu)重新梳理,根據(jù)年輕人不同愛(ài)好劃分成電競(jìng)愛(ài)好者、寵物愛(ài)好者等各具特色的公共區(qū)域……
“面子”更漂亮,“里子”也更“智慧”。在未來(lái)社區(qū),多個(gè)數(shù)字化項(xiàng)目正在如火如荼地建設(shè),5G+體育、5G+醫(yī)療、5G+教育等各類5G應(yīng)用將覆蓋社區(qū),未來(lái)將形成數(shù)字治理、社企共建、全民參與的新型社區(qū)治理場(chǎng)景。
瓜山未來(lái)社區(qū)的更新,激發(fā)了方方面面的發(fā)展活力。“惠民生、促投資、擴(kuò)消費(fèi)、興產(chǎn)業(yè),一舉多得?!蓖瑵?jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授、城市更新中心主任徐磊青以該社區(qū)為案例具體分析道,在改善民生方面,本地居民居住條件得到大幅改善,房屋也能升值,附近工作的年輕人能夠享受高性價(jià)比的人才公寓,居住問(wèn)題得以解決;在促進(jìn)投資方面,瓜山未來(lái)社區(qū)由政府部門主導(dǎo)投資,社會(huì)資本出資租賃房屋并運(yùn)營(yíng)管理,其中改造階段,政府部門出資11億多元,拉動(dòng)了社會(huì)資本6億多元;此外,社區(qū)內(nèi)各種新建的智慧設(shè)施還將帶動(dòng)數(shù)字消費(fèi),助推5G應(yīng)用等數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
近年來(lái),不少城市都開(kāi)展了豐富多樣的城市更新探索,有城中村改造、舊工業(yè)區(qū)改造這樣的功能型更新,有關(guān)注歷史文化遺產(chǎn)價(jià)值的保護(hù)型更新,還有生態(tài)修復(fù)、優(yōu)化城市公共環(huán)境等改善型更新。在方明看來(lái),各地實(shí)踐都能體現(xiàn)城市更新的一舉多得之效——發(fā)展城市新經(jīng)濟(jì)、完善城市新功能、打造城市新意境、助力應(yīng)用新科技,“城市是經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的一大空間載體,通過(guò)城市更新調(diào)整空間布局結(jié)構(gòu)、升級(jí)公共基礎(chǔ)設(shè)施、補(bǔ)齊公共服務(wù)短板,能夠?yàn)楫a(chǎn)業(yè)升級(jí)和新經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境,為居民消費(fèi)就業(yè)提供更好條件,這也是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要舉措之一。”
資金難題待解決,體制機(jī)制須理順——
配套政策要相應(yīng)跟上
相比“平地起高樓”式的增量建設(shè),存量改造過(guò)程更為繁瑣復(fù)雜。范嗣斌和同事隨住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部進(jìn)行全國(guó)城市更新摸底調(diào)研后發(fā)現(xiàn),一些地方的管理部門和企業(yè)反映的難點(diǎn)主要集中在資金壓力大、缺乏機(jī)制支持上。不少受訪者建議,應(yīng)盡快建立和完善與城市更新相適應(yīng)的體制機(jī)制和政策體系。
先看資金。城市更新資金主要來(lái)源有財(cái)政資金、社會(huì)資本、居民出資等?!俺鞘懈乱掷m(xù)穩(wěn)步推進(jìn),必須充分激發(fā)起社會(huì)資本的積極性?!狈端帽蠓治?,財(cái)政資金主要用于市政設(shè)施、基本公共服務(wù)的提升改善,居民出資規(guī)模有限,為此要積極鼓勵(lì)社會(huì)資本參與。
目前,各地已有許多社會(huì)資本參與的成功案例,但也面臨一些共性問(wèn)題?!氨热缫恍┢髽I(yè)在老舊小區(qū)中建設(shè)停車場(chǎng)、商業(yè)設(shè)施之后,物權(quán)歸屬、經(jīng)營(yíng)收益等得不到很牢靠的保障。”范嗣斌表示,這些問(wèn)題影響了企業(yè)參與的積極性,“相比傳統(tǒng)增量開(kāi)發(fā)建設(shè)模式,城市更新是一個(gè)投入大、回報(bào)低、周期長(zhǎng)的過(guò)程,應(yīng)通過(guò)土地管理、融資貸款、財(cái)政稅收等方面的政策創(chuàng)新,減輕初期資金投入壓力,讓企業(yè)能在長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)中實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。”
再看機(jī)制。根據(jù)范嗣斌的調(diào)查,在14個(gè)省份回收的問(wèn)卷中,超過(guò)七成管理部門受訪人員所在的城市發(fā)布了城市更新相關(guān)法規(guī)、指導(dǎo)意見(jiàn)和規(guī)范文件,但更新項(xiàng)目仍在土地出讓制度、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和審批程序等方面受到制約?!氨热?,更新改造項(xiàng)目可能因?yàn)榭臻g有限,不能滿足日照等規(guī)范要求;又如,土地邊界調(diào)整缺乏支持依據(jù);再如,舊建筑改造按現(xiàn)行程序報(bào)批時(shí)間較長(zhǎng)?!毙炖谇嗾J(rèn)為,現(xiàn)行機(jī)制往往是在開(kāi)發(fā)新建的城市發(fā)展模式下設(shè)立的,有些不適應(yīng)城市更新的需要。
“城市要更新,法律制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、財(cái)稅政策、審批程序等各方面配套政策也要相應(yīng)跟上。”徐磊青表示,只有體制機(jī)制理順了,才能激發(fā)城市居民自主更新的意愿、市場(chǎng)主體參與的積極性。
目前,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部已加快部署,完善城市規(guī)劃建設(shè)管理體制機(jī)制,力爭(zhēng)形成一整套與大規(guī)模存量提質(zhì)改造相適應(yīng)的體制機(jī)制和政策體系,健全社會(huì)公眾滿意度評(píng)價(jià)和第三方考評(píng)機(jī)制,促進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。未來(lái),城市更新行動(dòng)有望在各地加快實(shí)施、見(jiàn)到實(shí)效。
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